台灣山岳資源知多少系列六 -國家森林遊樂區
台灣山岳資源知多少系列六(山岳風景區)
-國家森林遊樂區
作者 / 楊建夫
台灣是個「美麗島」，眾所周知的常識；但是有多美麗？哪兒美？什麼東西或景觀美？…誰能答的出？具體一點問，若想要利用假期到有陽光、清澈的海水、美麗潔白沙灘度假，墾丁、澎湖肯定是優先選項。若要爬高山或百岳，第一肯定是玉山，雪山其次，合歡群峰也是優先選擇的百岳高山區。以上所述，有個共同點是：觀光目的地。觀光目的地(destination)有個非常重要的特性是具「吸引力」(attractive or attraction)，否則不會成為被遊客選擇的觀光目的地；所以如墾丁、澎湖、玉山、雪山等必定具備高的景觀美質，能滿足觀光、休閒或遊憩需求的資源特性。理論上而言，遊客得到的滿足感或滿意度越高，忠誠度、重遊意願越高。在國土開發、環境經營等實物面向上，觀光目的地可以轉換成風景區的空間概念。
一、風景區的意涵
什麼是風景區（Scenic Area)。台灣明文規定風景區定義與規範的法令有二：《區域計畫法施行細則》、《發展觀光條例》。在2017年1月11日最新修正公布的發展觀光條例第二條第三、四、五款，分別出現「觀光地區」和「風景特定區」和「自然人文生態景觀區」等詞語。表1的法令條文中清楚可知，風景區偏重自然景觀，提供民眾康樂與遊憩的環境。觀光地區指「風景特定區」以外且經法定可供觀光活動所有遊覽點和場域；至於「風景特定區」指更佳、更特殊且觀光價值更高的風景區。台灣的法令條文無觀光區一詞，而風景區的定義與內容較含糊籠統，一般民眾難以分辨風景區與觀光地區的差異；再加上「遊憩區」、「遊憩據點」等詞語時，一片混亂！有學者認為風景區的「風景」一詞指的是「風光景致」，也就是所有能形成旅遊使用或是活動的自然與人文（文化）景觀或資源。即所謂風景區：「簡單地說，以觀光使用為目的而開放供公眾使用的地區」。
表1：台灣法令對風景區定義與規範比較表
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法令名稱
(最新公布時間)
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條文目次
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條文內容
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區域計畫法施行細則(2001年5月4日)
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第13條第七款
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風景區：為維護自然景觀，改善國民康樂遊憩環境，依有關法令，會同有關機關劃定者。
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發展觀光條例
(2017年1月11日)
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第2條第三款
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觀光地區：指風景特定區以外，經中央主管機關會商各目的事業主管機關同意後指定供觀光旅客遊覽之風景、名勝、古蹟、博物館、展覽場所及其他可供觀光之地區。
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第2條第四款
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風景特定區：指依規定程式劃定之風景或名勝地區。
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第2條第五款
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指具有無法以人力再造之特殊天然景緻、應嚴格保護之自然動、植物生態環境及重要史前遺跡所呈現之特殊自然人文景觀資源，在原住民保留地、山地管制區、野生動物保護區、水產資源保育區、自然保留區、風景特定區及國家公園內之史蹟保存區、特別景觀區、生態保護區等範圍內劃設之地區。
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依上述法令，台灣山岳區所劃設的風景區可另分成三大類：保育或復育為主的保護區(protected area)，觀光、遊憩為主的風景特定區，和教育、申報世界遺產等目的為主區域。保護區又可分：國家公園、國家自然公園、自然保留區、自然保護區、野生動物保護區以及野生動物棲息環境；風景特定區則有國家風景區、國家森林遊樂區；教育和申遺為主的風景區有大學實驗林和世界遺產潛力點。
二、國家森林遊樂區
台灣的風景特定區都是景觀美質、觀光吸引力特別高的風景名勝區，分成國家風景區和森林遊樂區兩類。國家風景區由觀光局劃設、經營和管理，至今全台共劃設13處，有不少位於海域，如雲嘉南國家風景區、大鵬灣國家風景區等。
森林遊樂區
台灣的森林遊樂區全位於山岳區。森林遊樂(forest recreation)指得是在任何森林分布區，進行休閒、遊憩、旅遊等活動，並達到適意感的所有現象與環境總稱。提供森林遊樂活動的場域、區域或空間稱為森林遊樂區。在台灣森林遊樂區有著「森林遊樂區設置管理辦法」的法令上定義和規範，該法令由農委會依森林法訂定的。該辦法的第2條「本辦法所稱森林遊樂區，指在森林區域內，為景觀保護、森林生態保育與提供遊客從事生態旅遊、休閒、育樂活動、環境教育及自然體驗等，經中央主管機關核定而設置之育樂區。所稱育樂設施，指在森林遊樂區內，經主管機關核准，為提供遊客育樂活動、食宿及服務而設置之設施」。台灣依這個法令所設立的森林遊樂區共計20處，林務局劃設的18處，行政院退除役官兵輔導委員會(簡稱退輔會)則劃設了2處。台灣大學和中興大學依《大學法》也劃設2處的大學實驗林，也稱為森林遊樂區，包括台灣大學的溪頭自然教育園區（2015年以前稱＂溪頭森林遊樂區＂），和中興大學的惠蓀林場。由於台灣政府在法令上沒有嚴格規定除農委會林務局經營的18處森林遊樂區外，退輔會、大學實驗林在旅遊與休閒行銷時，不能稱森林遊樂區，所以台灣民眾都習慣稱這些森林資源、森林浴活動為主的風景區為「森林遊樂區」。
國家森林遊樂區
許多文獻常出現「國家森林遊樂區」一詞，指得是由農委會林務局和退輔會設立的森林遊樂區，農委會依《森林法》及《森林遊樂區設置管理辦法》劃設了18處森林遊樂區，現統稱為：國家森林遊樂區(national forest recreation area)，由林務局設專責單位經營與管理。退輔會2005年透過委外經營的方式，設立2處國家森林遊樂區。這些國家森林遊樂區大都是日治時代和戰後的林場，因林業政策由伐木轉變為環境保育以及休閒遊憩為主，轉型為森林遊樂區的經營(表2)。主要因素除了是林木資源快速枯竭外，台灣本身地質環境相當脆弱，水土流失現象嚴重，以及全球環保意識高漲等。
表2：台灣國家森林遊樂區發展沿革紀要表
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年 代
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發展沿革紀要
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1958年
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台灣省政府公布《台灣林業政策及經營方針》，其中第21條指示應積極發展森林遊樂事業。
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1964年
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整建合歡山森林遊樂區。
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1967年
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整建墾丁森林遊樂區。
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1969年
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整建武陵森林遊樂區。
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1972年
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台灣省政府成立墾丁森林遊樂區管理所。
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1974年
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開始規劃阿里山森林遊樂區。
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1976年
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研訂《台灣森林經營改革方案》，其中第13條明訂：＂發展國有林地多種用途，建設自然生態保護區及森林遊樂區，保存天然景物之完整及珍貴動植物之繁衍，以供科學研究及教育，並增進國民康樂。＂
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1977年
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整建太平山森林遊樂區。
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1978年
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林務局於林政組下設立森林遊樂課，整建內洞、知本、池南等森林遊樂區。
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1985年
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完成國有林森林遊樂資源之調查、評估工作。林務局成立＂森林遊樂組＂。修正公布《森林法》第17條＊：森林區域內，得視環境條件，設置森林遊樂區；其設置管理辦法，由中央主管機關定之。
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1989年
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農委會公布《森林遊樂區設置管理辦法》，＂森林遊樂組＂改組為＂森林育樂組＂，著手各森林遊樂區之綱要規劃工作。
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1992年
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省政府頒布《台灣省森林遊樂區提供公民營作業要點》，開始規劃森林遊樂區之餐飲住宿開放民營作業。
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1994年
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東眼山、雙流、奧萬大森林遊樂區對外開放，開啟森林遊樂新頁。
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[資料來源：楊秋霖（2004），台灣的國家森林遊樂區，新北市：遠足。]
1、發展沿革 台灣國家森林遊樂區的設置，最早可溯及1958年台灣省政府公布《台灣林業政策及經營方針》的第21條內容，明確指示主管機關應積極發展森林遊樂事業。之後，除了實質的森林遊樂區的整建，林場的停止伐木，以及配套法令依據的訂定，如《台灣森林經營改革方案》、《台灣省森林遊樂區提供公民營作業要點》，和最重要的1985年《森林法》共58條的全文修正，其中第17條的條文；該條文又經1998年再次修定內容(表3)。截至2016年底，林務局在全台共依法設立18處的國家森林遊樂區，最早設立的為合歡山，是台灣少數不收費的森林遊樂的風景區。
表3：2016年5月27日台灣森林法＊第17條修正條文內容表
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第17條
(第一項)
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森林區域內，經環境影響評估審查通過，得設置森林遊樂區；其設置管理辦法，由中央主管機關定之。
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第二項
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森林遊樂區得酌收環境美化及清潔維護費，遊樂設施得收取使用費；其收費標準，由中央主管機關定之。
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第17-1條
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為維護森林生態環境，保存生物多樣性，森林區域內，得設置自然保護區，並依其資源特性，管制人員及交通工具入出；其設置與廢止條件、管理經營方式及許可、管制事項之辦法，由中央主管機關定之。
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＊《森林法》第17條的條文於1998年5月27日修定內容如表3，直至2016年11月30日最近一次條文修正，仍維持1998年的條文內容。
2、旅遊資源 多以森林與動物的生態資源為主，不少區內是台灣保育類或特有種的棲息地；少數高山型的遊樂區分布熱帶島嶼極稀少的高山景觀和末次冰期的冰川地貌遺跡，如合歡山國家森林遊樂區；武陵國家森林遊樂區更分布末次冰期由太平洋溯游至陸地溪流陸封性魚類-櫻花鉤吻鮭，是全球已瀕臨絕種的生物。日治時代或戰後開發林場的遊樂區，則有著日式風格的歷史建築物和伐木設施，是相當有保存價值的林業文化遺產，如八仙山國家森林遊樂區。絕大多數遊樂區都有森林浴步道和高級山莊(多委外經營)，有的還有溫泉資源，更增添旅遊發展潛力和收旅遊收益，如富源國家森林遊樂區。總的來說，在知名度、亮點旅遊資源、遊客人次等，以阿里山國家森林遊樂區均居第1，尤其遊客人次，遠超過林務局經營的其他國家森林遊樂區(表4)。
表4：台灣國家森林遊樂區亮點旅遊資源與2011～2015年遊客人次資料表
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旅遊地名稱
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所在地
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亮點旅遊資源
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遊客量統計(人次)
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2011
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2012
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2013
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2014
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2015
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新北市
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瀑布、溪流、陰離子、賞蛙、登山健行
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191,701
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172,922
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207,323
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241,625
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156,288
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新北市
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瀑布、溪流、陰離子、賞楓、賞鳥、賞蛙、賞蝶、登山健行(中級名山)
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192,726
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92,166
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157,665
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189,205
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123,608
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桃園市
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賞鳥、人工造林、生痕化石、林業文化、登山健行
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168,445
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128,917
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137,054
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173,975
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186,850
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苗栗縣
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地形、日出、日落、雲霧、觀瀑、紅檜巨木群、賞鳥、賞蝶、賞花、登山健行、森林浴
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21026
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52573
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53846
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91657
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86911
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宜蘭縣
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檜木原始林、溫泉、雲海、瀑布、湖泊
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332,311
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258,923
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256,760
|
307,816
|
321,837
|
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台中市
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冰川遺跡、櫻花鉤吻鮭、百岳名峰(聖稜線)、原始森林、櫻花、雪景、瀑布
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374,140
|
389,497
|
368,580
|
201078＊2
|
165402＊2
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台中市
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自然景觀、登山健行、森林浴步道、雲海、日出、晚霞、賞鳥
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157,320
|
131,696
|
112,200
|
179,212
|
198,815
|
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|
台中市
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十文溪、賞鳥、賞蝶、自然觀察、登山健行、戶外教學、溫泉
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104,483
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108,062
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125,684
|
133,737
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148,606
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南投縣
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末次冰川地形遺跡、高山景觀、休閒登山健行、生態旅遊體驗、賞雪、賞花、自行車運動
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25,207
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17,602
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27,986
|
33,519
|
32,364
|
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|
南投縣
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賞楓、螢火蟲
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303,383
|
231,425
|
283,358
|
271,760
|
299,690
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嘉義縣
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森林鐵路、神木、日出、雲海、晚霞、賞櫻、鄒族原住民
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1,424,986
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2,080,500
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2,063,566
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2,761,479
|
2,713,389
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高雄市
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清澈溪流、森林浴、賞鳥、昆蟲探索(戶外教學)
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0
|
0
|
0
|
0
|
0
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屏東縣
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全球10大熱帶植物園、高位珊瑚礁的造型地貌
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42,742
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58,553
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69,357
|
67,509
|
74,670
|
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屏東縣
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全球10大熱帶植物園、高位珊瑚礁的造型地貌、賞鳥、賞蝶
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196,885
|
174,868
|
180,858
|
200,113
|
180,914
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花蓮縣
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林業發展紀念地、河川襲奪、鯉魚潭風光、登山健行
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32,493
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35,093
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36,980
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45,853
|
41,557
|
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花蓮縣
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樟樹林、原始闊葉林、賞蝶、清澈溪流與溪谷奇岩巨石(親水性旅遊資源)、溫泉
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63,448
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60,612
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58,661
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68,755
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70,527
|
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台東縣
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台灣杉等的天然針葉林、嘉明湖國家步道
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0
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10160
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8679
|
11891
|
0
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台東縣
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溫泉、榕樹森林、溪流、舞蝶、賞鳥
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105,732
|
94,250
|
90,292
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92,935
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107,906
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宜蘭縣
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高山湖泊、庭園山水設施、避暑勝地
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133,227
|
124,375
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136,252
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191,979
|
168,553
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宜蘭縣
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千年檜木群、蔣介石行館
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118,570
|
89,238
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107,284
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125,808
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118,628
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資料來源：2016年觀光局行政資訊系統網觀光統計：2011～2015國內主要觀光遊憩據點遊客人數月別統計資料（http://admin.taiwan.net.tw/public/public.aspx?no=315）
＊2武陵國家森林遊樂區的遊客量以雪霸國家公園的武陵遊客中心為主
＊3向陽國家森林遊樂區的遊客量以台東林區管理處統計的嘉明湖國家步道人數為主
 圖1：向陽國家森林遊樂區遠眺中央山脈南一段關山、鷹子嘴大斷崖高山奇景
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 圖2：合歡山國家森林遊樂區內盛開的玉山杜鵑
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